YABANCILARIN TÜRKİYE’DE TAŞINMAZ MAL EDİNMELERİ
Av.Ferhat Çalışkan
Yabancıların Türkiye’de taşınmaz mal edinmeleri konusu kamuoyu gündeminde sürekli tartışmalara yol açan bir konudur. Özellikle Türkiye’nin Avrupa Birliği ile imzaladığı üyelik anlaşmasında, sermayenin serbest dolaşımı başlığı altında Türkiye’nin diğer Avrupa Birliği ülkelerinde olduğu gibi yabancılara taşınmaz satışının kolaylaştırılacağını taahhüt etmesinden sonra çıkarılan yasalar ve bu yasalar ile ilgili Anayasa Mahkemesi tarafından verilen kararlar konuyu kamuoyu gündemine taşıyarak yoğun tartışmalara yol açmıştır. Bu makalede konuyu ikiye ayırarak önce Avrupa Birliği müzakere sürecinden önceki eski düzenlemelere, sonrasında ise Avrupa Birliği müzakere süreci ile başlayan düzenlemelere değinerek incelemeye çalışacağız.
I- AVRUPA BİRLİĞİ MÜZAKERE SÜRECİNDEN ÖNCEKİ
DÜZENLEMELER
Türkiye Cumhuriyeti Devleti’nin kurulmasından sonra çıkarılan 18.03.1924 Tarih ve 442 Sayılı Köy Kanunu’nun 87. maddesi ile yabancı gerçek ve tüzel kişilerin köylerde arazi ve emlak alması yasaklanmıştır. Köy Kanunu’nun getirdiği bu yasaklama 1934 yılında yürürlüğe giren Tapu Kanunu ile yabancıların taşınmaz mal edinmelerini belirli şartlara bağlama şeklinde devam etmiştir.
Tapu Kanunu’nun 35. maddesine göre karşılıklılık ve yasal koşullara uyulmak kaydıyla yabancılar taşınmaz malların mülkiyetine sahip olabilirler. Yasada yer alan karşılıklılık yasal veya fiili olabilecektir. Vatansız kişiler için bir karşılıklılık söz konusu olamayacaktır ve fakat Tapu ve Kadastro Müdürlüğü’nün 03.05.1950 tarihli tamimi gereğince vatansızların taşınmaz mal edinme hakları kabul edilmiş bulunmaktadır. Mülteciler ise Mültecilerin Hukuki Durumu Hakkındaki Sözleşmenin 7. maddesine göre ülkede üç yıl ikamet ettikten sonra karşılıklılık şartından muaf olurlar. Sözleşmenin 13. maddesine göre ise üç yıldan önceki devrede ise genel olarak yabancılar gibi muamele görürler. Tapu Kanunu’nun 35. Maddesinde düzenlenen
Nuray Ekşi, Yabancıların Türkiye’deki Taşınmaz Mallar Üzerindeki Hakları, İstanbul 2006, s.2
bu genel kurala Tapu Kanunu’nun 36. maddesi ile bir sınırlama getirilmiştir. Tapu Kanunu’nun 36. maddesi ile kanuni miras hariç yabancıların 30 hektardan fazla arazi ile köy sınırları dışında kalan alanlarda müstakil çiftlik edinmeleri Bakanlar Kurulu’nun iznine bağlanmıştır.
Tapu Kanunu’nun 35. maddesine 28.06.1984 Tarih, 18445 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 3029 Sayılı Kanun ile ek fıkra getirilmiştir. Bu fıkra ile Tapu Kanunu’nun 35. maddesine ‘ancak hangi ülkelere yukarıdaki fıkradaki mütekabiliyet şartının uygulanmayacağını, alım ve satımlarda %25’i geçmeyecek şekilde Toplu Konut fonuna alınacak fon nispetini ve uygulamaya ait esasları tespite Bakanlar Kurulu yetkilidir’ hükmü eklenmiştir. 3029 Sayılı Kanun ile getirilen bu fıkranın iptali için Anayasa Mahkemesi’ne müracaat edilmiştir. Anayasa Mahkemesi yapılan iptal başvurusuna ilişkin olarak ‘değişik iktisadi politikalar ve kendi olanaklarımızla gerçekleştirebileceğimiz konut sorununda önemsiz bir kaynak yaratmak maksadıyla ülke topraklarının yabancı unsurlar eline geçmesine imkan sağlayan 3029 sayılı Kanunun 1. maddesinde “Ancak hangi ülkelere yukarıdaki fıkradaki mütekabiliyet şartının uygulanmayacağını... tespite Bakanlar Kurulu yetkilidir.” ile aynı Kanunun 2. maddesindeki “Hangi bölge ve illerde bu maddedeki kısıtlamalardan hangi ülkelere istisna tanınacağını... tespite Bakanlar Kurulu yetkilidir” hükümlerine, Anayasanın 2. maddesi karşısında Başlangıcın 4. ve 7. paragraflarında yer alan Anayasanın yorumu ve uygulamasında siyasal kadroların öznel değerlendirmelerini etkisiz bırakmak amacıyla getirildiği kuşkusuz bulunan temel ilkelere aykırı bulunmuştur… 3029 sayılı Yasa ile uygulamaya ilişkin esasların tespiti yönünden yürütmeye verilen yetkinin genişliği ve belirsizliği apaçık ortadadır. Yasada, esasla alakalı birçok yönler düzenlenmemiştir. Bu durum, açıkça bir yetki devridir. Ve Anayasa’nın “Yasama yetkisi Türk milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez...” biçimindeki 7. maddesine aykırıdır…’ gerekçeleri ile iptal kararı vermiştir.
Anayasa Mahkemesi’nin bu iptal kararından sonra 06.05.1986 Tarihli, 19099 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 3278 Sayılı Kanun ile yeniden bir düzenleme yapma yoluna gidilmiştir. Bu düzenleme ile Tapu Kanunu’nun
Anayasa Mahkemesi’nin 13.06.1985 T., 1984/14 E., 1985/7 K. sayılı kararı
35. maddesine 2 fıkra eklenmiştir. Eklenen 1. fıkraya göre ‘ ancak milli menfaatlere ve/veya milli ekonomiye faydalı göründüğü hallerde, Bakanlar Kurulu, hangi ülkelerin ve/veya hangi ülkeler uyruğundaki gerçek kişilerin mütekabiliyet şartından istisna edileceğine karar verebilir. Bu hususlarla ilgili usul ve esaslar Bakanlar Kurulunca tespit edilir’. Eklenen 2. fıkraya göre ise ‘ayrıca bu alım satımlarda satış bedelinin %25’ini geçmeyecek miktarda Toplu Konut fonuna alınacak fon nispetini ve uygulamaya ait esasları tespitte Bakanlar Kurulu yetkilidir’. 3278 sayılı Kanun ile Tapu Kanunu’nun 35. maddesine eklenen bu iki fıkranın iptali için de Anayasa Mahkemesi’ne müracaat edilmiştir. Anayasa Mahkemesi bu başvuru ile ilgili yapmış olduğu değerlendirmede ‘ … Anayasanın Başlangıç bölümünün “Türk varlığının Devleti ve ülkesiyle bölünmezliği esası” getiren yedinci fıkrası ve “Türkiye Devleti, ülkesi ve milletiyle bölünmez bir bütündür” kuralını içeren 3. maddesinin birinci fıkrası karşısında hiçbir organın yabancı ülkelere Türkiye Cumhuriyeti Devleti sınırları içinde taşınmaz mal edinmesi için izin vermeye ya da bu yolda Bakanlar Kuruluna takdir hakkı tanımaya yetkisi bulunmamaktadır. Bu nedenlerle 3278 sayılı Kanununun 1. ve 2. maddeleri öncelikle bu bakımdan Anayasanın Başlangıç bölümünün yedinci fıkrasına ve 3. maddesinin birinci fıkrasına aykırı görülmüştür… toprak satışı suretiyle uluslararası ilişkilerde kimi devletlerin siyasi ve ekonomik desteğini kazanmak ve kendi olanaklarımızla gerçekleştirebileceğimiz konut sorununda önemsiz bir kaynak yaratmak maksadıyla ülke topraklarının karşılıklılık koşulu aranmadan yabancı ülkeler uyruğundaki gerçek kişilere satışına imkân veren 3278 sayılı Kanunun 1. ve 2. maddelerinin birinci fıkraları bu noktadan da Anayasanın 2. maddesi karşısında Başlangıç bölümünün dördüncü paragrafında yer alan ve Anayasanın yorumu ve uygulanmasında siyasal kadroların öznel değerlendirmelerini etkisiz bırakmak amacıyla getirildiği kuşkusuz olan temel ilkeye aykırı görülmüştür… Yürütmenin, tüzük ve yönetmelik çıkartmak gibi klasik düzenleme yetkisi, idarenin kanuniliği ilkesi içerisinde sınırlı ve tamamlayıcı bir yetki durumundadır. Bu bakımdan Anayasada ifadesini bulan yukarıdaki ayrık haller dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütmenin sübjektif hakları etkileyen bir kural koyma yetkisi bulunmamaktadır. Yasa ile yetkili kılınmış olması da bu sonuca etkili değildir. Bu itibarla 3278 sayılı Yasanın 1. ve 2. maddelerinin birinci fıkralarıyla uygulamaya ilişkin esasların tespiti yönünden yürütmeye verilen yetkinin genişliği ve belirsizliği apaçık ortadadır. Yasada, esasla alakalı birçok yönler düzenlenmemiştir. Bu durum açıkça bir yetki devridir ve Anayasanın “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez” biçimindeki 7. maddesine aykırıdır.’ gerekçeleriyle iptal kararı vermiştir.
Bu iptal kararından sonra başka bir yasal düzenleme yapılma yoluna gidilmemiş ve 1934 yılında yürürlüğe giren Tapu Kanunundaki düzenleme ile 2003 yılına kadar gelinmiştir.
II- AVRUPA BİRLİĞİ MÜZAKERE SÜRECİ İLE BAŞLAYAN DÜZENLEMELER
Türkiye Avrupa Birliği’ne üyelik müzakereleri sürecinde imzaladığı anlaşmanın sermayenin serbest dolaşımı başlığı altındaki kısmı ile diğer Avrupa Birliği ülkelerinde olduğu gibi yabancılara taşınmaz satışını kolaylaştıracağını taahhüt etmiştir. Bu taahhüt çerçevesinde 03.07.2003 tarihli 4916 Sayılı Çeşitli Kanunlarda ve Maliye Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun çıkarılmıştır. Bu kanun ile kanuni miras dışında yabancıların otuz hektardan fazla taşınmaz mal edinmesini Bakanlar Kurulu’nun iznine bağlayan Tapu Kanunu’nun 36. maddesiyle, yabancıların köylerde taşınmaz iktisabının yasaklayan Köy Kanunu’nun 87. maddesi yürürlükten kaldırılmış ve Tapu Kanunu’nun 35. maddesinde bazı değişiklikler ve eklemeler yapılmıştır. Tapu Kanunu’nun 35. maddesinde yapılan düzenleme ile;
-Daha önceki hükümde yalnızca yabancılardan söz edilmekte iken bu kez yabancı tüzel kişilerden de söz edilmiştir.
- Karşılıklılık ilkesi tanımlanmaya çalışılmıştır.
- Karşılıklılık gerçekleşmezse veya kanuni sınırlayıcı hükümlere uygun olmasa bile yabancılara kanuni miras yoluyla intikal eden taşınmaz malların tasfiye edilerek bedele çevrileceği hükmü getirilmiştir.
Anayasa Mahkemesi 09.10.1986 Tarih, 1986/18 E., 1986/24 K. sayılı kararı.
- İlk defa sınırlı ayni haklarla ilgili bir düzenleme getirilmiştir. Yabancı gerçek ve tüzel kişiler adına taşınmaz mal üzerinde sınırlı ayni hak tesis edilmesi halinde karşılıklılık şartının aranmayacağı belirtilmiştir.
- Yabancıların köylerde taşınmaz mal edinmelerine imkan sağlanmıştır. Ancak köy arazilerinin yabancılarca kapatılmasını önleyebilmek amacı ile 35. maddeye bir fıkra eklenmiştir. Bu fıkra ile ‘kamu yararı ve ülke güvenliği bakımından 35. maddenin uygulanmayacağı yerleri belirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir’ hükmü getirilmiştir.
4916 Sayılın Kanun ile Tapu Kanunu’nun 36. maddesi yürürlükten kaldırılır iken neredeyse içeriği aynen korunarak Tapu Kanunun 35. maddesine 3. fıkra olarak eklenmiştir. Bu fıkra ‘ Yabancı uyruklu gerçek kişiler ile yabancı ülkelerde bu ülkelerin kanunlarına göre kurulan tüzel kişiliğe sahip ticaret şirketlerinin otuz hektardan fazla taşınmaz edinebilmesi Bakanlar Kurulunun iznine tâbidir. Kanunî miras yoluyla intikal eden taşınmazlar için bu hüküm uygulanmaz. Yabancı uyruklu gerçek kişilerin, kanunî miras dışında ölüme bağlı tasarruflar yoluyla otuz hektardan fazla taşınmaz edinebilmesi de Bakanlar Kurulunun iznine bağlıdır. İzin verilmez ise, fazla miktar tasfiye edilerek bedele çevrilir’ hükmünü içermektedir.
4916 Sayılı Kanun ile yapılan bu değişikliklerin iptali istemi ile ana muhalefet partisi tarafından Anayasa Mahkemesi’ne iptal davası açılmıştır. Anayasa Mahkemesi tarafından yapılan inceleme neticesinde 4916 Sayılı Kanunu’nun 19. maddesiyle değiştirilen 22.12.1934 günlü, 2644 sayılı Tapu Kanunu’nun 35. maddesinin, birinci ve ikinci fıkraları ile üçüncü fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü tümceleri, dördüncü ve beşinci fıkralarının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptallerine karar verilmiştir. Anayasa Mahkemesi kararının gerekçesinde kısaca ‘ … Dava konusu 35. maddenin ilk fıkrasıyla yabancı gerçek ve tüzel kişilerin taşınmaz edinmeleri, “karşılıklı olmak ve kanuni sınırlamalara uyulmak” koşuluna bağlı tutulmuş, ancak, bu edinimin usul ve esasları gösterilmemiştir. Oysa hukuk devletinin
Nuray Ekşi, Yabancıların Türkiye’deki Taşınmaz Mallar Üzerindeki Hakları, İstanbul 200
yukarıda belirtilen işlevlerinin yaşama geçirilebilmesi için, ülkenin bütünlüğü, güvenliği, coğrafi özellikleri, stratejik konumu ve öncelikleri gözetilerek yabancıların alacağı taşınmazın yeri, arazi, arsa veya bina olmasının getireceği farklılıklar ile satın almanın amacı, koşulları ve devirde uyulacak usul ve esaslar gibi hususların yasada belirtilmesi gerekir. Bunların yasada düzenlenmemiş olması, ülke bütünlüğü ve egemenliği ile doğrudan ilgili olduğunda duraksama bulunmayan yabancıların taşınmaz edinimi konusunda, yetki devrine yol açacağı gibi yasaların açık, anlaşılabilir ve sınırları belirli kurallar içermesi gereğinin hukuk güvenliğinin Dava konusu maddedeki yabancılar lehine taşınmaz üzerinde sınırlı aynı hak tesis edilmesinde de kuşkusuz aynı Anayasal sakıncalar söz konusudur. Çünkü burada da tesis edilecek sınırlı ayni hak süresinin çok uzun olması halinde, mülkiyet hakkının kullanılmasından doğan sonuçlara benzer bir duruma yol açılacağından bu hakkın da, amacı, süresi, türü gibi özellikler ile buna ilişkin usul ve esasların Yasa’da belirlenmemiş olması bu konularda yasama yetkisinin yürütmeye devri anlamına gelmektedir. Dava konusu 35. maddenin son fıkrasında da “kamu yararı ve ülke güvenliği bakımından bu maddenin uygulanmayacağı yerleri belirlemeye Bakanlar Kurulu yetkilidir” denilmesi, böylece “ülke güvenliği” yanında “kamu yararı gibi sınırları belirsiz bir kavrama dayanarak Bakanlar Kuruluna bu maddenin uygulanmayacağı yerleri saptama konusunda geniş bir takdir yetkisi verilmesi, yasama yetkisinin devrine yol açmaktadır. Yabancıların durumunun özel olarak düzenlendiği Anayasa’nın 16. maddesinde, temel hak ve özgürlüklerin yabancılar için, milletlerarası hukuka uygun olarak kanunla sınırlanabileceği öngörülmektedir. Dava konusu maddenin son fıkrasıyla Bakanlar Kurulu’na verilen yetkinin kullanılmasının, ise yabancılar yönünden sınırlama içerdiği açıktır. Bu sınırlamanın doğrudan yasayla yapılmaması veya uygulamaya yönelik yetkilendirmenin sınırlarının ve ilkelerinin belirlenmemesi Anayasa’nın 16. maddesiyle de bağdaşmamaktadır. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2., 7. ve 16. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir’ denmiştir.
Anayasa Mahkemesi’nin bu iptal kararı 26 Nisan 2005 Tarihinde yayımlanmış ve iptal kararının yayım tarihinden üç ay sonra yürürlüğe gireceği belirtilmiştir. Dolayısıyla ortaya çıkan yasal boşluğun 26 Temmuz 2005 tarihine kadar doldurulması gerekmekte iken yeni düzenlemeyi içerir 5444 Sayılı 29.12.2005 tarihinde çıkarılmış ve 07.01.2006 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. 5444 Sayılı Kanunla Tapu Kanunu’nun 35. maddesi yeniden düzenlenmiş ve 2644 Sayılı Kanuna geçici madde eklenmiştir. 5444 Sayılı Kanunla yapılan düzenlemelerin iptali istemiyle de 127 milletvekili tarafından Anayasa Mahkemesi’ne müracaat edilmiştir. Ancak Anayasa Mahkemesi yapılan bu iptal başvurusu ile ilgili olarak vermiş olduğu karar ile birinci fıkranın dördüncü tümcesinin ve yedinci fıkrasında bir bölümün iptaline karar vermiş, diğer iptal istemlerini ise reddetmiştir. Anayasa Mahkemesi kararıyla salt birinci fıkranın 4. tümcesi yani yabancı gerçek kişilerin edinebileceği taşınmaz miktarının yüzölçümünü 30 hektara kadar arttırmaya Bakanlar Kuruluna yetki verilmesi hükmü iptal edilmiştir. Yedinci fıkranın ise yabancı uyruklu gerçek kişilerin il bazında edinebilecekleri taşınmazların illere ve il yüzölçümüne göre
Anayasa Mahkemesi 14.03.2005 T., 2003/70 E., 2005/14 K. sayılı kararı.
binde beşi geçmemek üzere oranının tespiti için Bakanlar Kurulu’na verilen yetki iptal edilmiştir.
Dolayısıyla yabancıların Türkiye’de taşınmaz mal edinmeleri şu anda 5444 Sayılı Kanun ile yapılan değişiklikler çerçevesinde Tapu Kanunun 35. maddesinde düzenlenmiş durumdadır.
5444 Sayılı Kanunla Tapu Kanunun 35. maddesinde yapılan bu düzenleme sonrasında yabancı uyruklu gerçek kişiler karşılıklı olmak, kanuni sınırlamalara uyulmak kaydıyla Türkiye’de işyeri ve mesken olarak kullanmak üzere uygulama imar planı veya mevzi imar planı içinde bu amaçlarla ayrılıp tescil edilen taşınmaz mal edinebilirler. Yabancı gerçek kişiler lehlerine aynı koşullar çerçevesinde ayni hak tesis edebilirler. Ancak yabancı gerçek kişilerin elde edebileceği haklara bir sınırlama getirilmiştir. Yabancı uyruklu bir gerçek kişinin ülke genelinde edinebileceği taşınmazlar ile bağımsız ve sürekli nitelikteki sınırlı ayni hakların toplam yüzölçümü iki buçuk hektarı geçemeyecektir. Yabancı gerçek kişiler lehine taşınmaz rehni tesisinde ise hiçbir sınırlama getirilmemiş olup Türk vatandaşı ile yabancı gerçek kişi arasında bir fark yoktur.
5444 Sayılı Kanunla değişik Tapu Kanunun 35. maddesine göre kendi ülkelerinin kanunlarına göre kurulan tüzel kişiliğe sahip ticaret şirketlerinin de özel kanun hükümleri çerçevesinde taşınmaz mülkiyeti ve taşınmazlar üzerinde sınırlı ayni hak edinme hakları bulunmaktadır. Yabancı tüzel kişiliğe sahip şirketler lehine rehin tesisinde herhangi bir sınırlama getirilmemiştir. Rehin tesisi açısından Türk şirketleri ile yabancı şirketler arasında bir fark yoktur.
Anayasa Mahkemesi 11.04.2007 T., 2006/35 E., 2007/48 K. sayılı kararı
5444 Sayılı Kanunla Tapu Kanunun 35. maddesinde yapılan değişiklik ile kanuni miras yolu ile taşınmaz mal edinmeleri de düzenlenmiştir. Burada ikili bir ayrıma gidilmiş ve Türkiye Cumhuriyeti ile arasında karşılıklılık olan devlet vatandaşlarının durumu ve karşılıklılık olmayan devlet vatandaşlarının durumu farklı düzenlenmiştir. Türkiye Cumhuriyeti ile arasında karşılıklılık olan devlet vatandaşlarına kanuni miras yoluyla intikal eden taşınmazlar ile ilgili taşınmazın işyeri veya mesken olarak kullanılması, uygulama imar planı veya mevzi planı içinde kalması, iktisap edilecek taşınmazın miktarının ülke genelinde iki buçuk hektardan fazla olmamasına yönelik sınırlamaların uygulanmayacaktır. Ancak ölüme bağlı tasarruflarda bu sınırlamaların uygulanacaktır. Türkiye Cumhuriyeti ile arasında karşılıklılık olmayan devlet vatandaşlarına kanuni miras yolu ile intikal edecek taşınmaz ve sınırlı ayni haklar ise tasfiye edilecektir.
Son durum itibariyle Türkiye Cumhuriyeti sınırları içerisinde yabancı uyruklu gerçek ve tüzel kişiler 5444 Sayılı Kanunu’nun 35. maddesindeki şartlar çerçevesinde taşınmaz mal ve taşınmaz mal üzerinde sınırlı ayni hak edinebilmektedirler. Söz konusu yasanın uygulanmasına yönelik T.C. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın 17.07.2008 Tarihli, B.09.1.TKG.0.16.00.0.1/350–353/1069 sayılı genelge Tapu Müdürlüklerine gönderilmiş durumdadır.